随着我国保安服务业的蓬勃发展，保安服务公司和保安员队伍的迅速增长，违反保安管理的案件也逐渐增多。由于违反保安管理案件属于行业案件，不同于性质单一的治安案件或者刑事案件，公安机关在对其查处时遇到一些难点。这些难点若不能得到及时地研究，势必影响公安机关对保安服务业的管理效果，进而阻碍保安服务业的健康成长。本文首先对违反保安管理案件进行界定，然后归纳总结公安机关查处违反保安管理案件遇到的四个难点，最后提出五项对策。

一、违反保安管理案件的界定

违反保安管理案件是指保安从业单位、保安培训单位、保安员以及保安客户单位违反保安业行政管理方面的法律规范，依法应当承担行政或者刑事法律责任，由公安机关依法予以受理、调查的法律事实。

对于违反保安管理案件的概念，应当从以下三个方面理解：

第一，违反保安管理案件的前提是行为人实施了违反保安服务业行政管理的行为。没有违反保安服务业行政管理的行为，也就没有违反保安管理案件。虚假的、推测的违反保安服务业行政管理的行为不是违反保安管理案件；违反其他行政管理的行为，或者与保安服务业行政管理无关的其他犯罪行为、违法行为、违反道德行为等，也不是违反保安管理案件。

第二，违反保安管埋案件的行为人依法应当承担行政责任或者刑事责任。这里的行政责任包括治安责任和其他行政责任。《保安服务管理条例》第四十一条规定：“任何组织或者个人未经许可，擅自从事保安服务、保安培训的，依法给予治安管理处罚，并没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”违反保安服务业行政管理行为的行为人除了依法承担治安责任外，还可能承担其他行政责任。例如，《保安服务管理条例》第四十四条规定：“保安从业单位有下列情形之一的，责令限期改正，处2万元以上10万元以下的罚款；违反治安管理的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任……”本条规定的“责令限期改正”、“处2万元以上10万元以下的罚款”就属于其他行政责任。

第三，构成违反保安管理案件必须经由公安机关在程序上予以确认。“在程序上予以确认”是指违反保安服务业行政管理行为被公安机关依法受理。“在程序上确认”的实践意义还在于它有利于公安机关办理治安案件和刑事犯罪案件的机构对其进行统计与评估，具有统计学的意义。

二、查处违反保安管理案件的四个难点

（一）行为性质定性难

作为行业监管，从不同的法律关系来看，违反保安管理案仵具有不同的性质，且不同性质的法律关系在同一个案件中相互交错同时并存，对于查处工作带来挑战：

1、行政案件性质。公安机关对保安服务业进行监管，涉及保安服务公司设立时审批、变更登记与备案等行政管理行为，保安从业单位违反公安机关的上述行政管理行为，即为行政违法行为的性质。

2、劳动纠纷性质。依据《保安服务管理条例》第十八条和第十九条的规定，“保安从业单位应当招用符合保安员条件的人员担任保安员，并与被招用的保安员依法签订劳动合同。保安从业单位及其保安员应当依法参加社会保险。保安从业单位应当根据保安服务岗位需要定期对保安员进行法律、保安专业知识和技能培训。…‘保安从业单位应当定期对保安员进行考核，发现保安员不合格或者严重违反管理制度，需要解除劳动合同的，应当依法办理。”保安从业单位在执行上述规定时，与保安员之间发生纠纷的案件，属于劳动纠纷性质。

3、民事纠纷性质。依据《保安服务管理条例》第二十四条和第二十六条的规定，“保安服务公司应当按照保安服务业服务标准提供规范的保安服务，保安服务公司派出的保安员应当遵守客户单位的有关规章制度。客户单位应当为保安员从事保安服务提供必要的条件和保障。…‘保安从业单位对保安服务中获知的国家秘密、商业秘密以及客户单位明确要求保密的信息，应当予以保密。保安从业单位不得指使、纵容保安员阻碍依法执行公务、参与追索债务、采用暴力或者以暴力相威胁的手段处置纠纷。”保安服务公司与客户单位因提供保安服务而发生的与上述规定相关事项的纠纷，属于民事纠纷的性质。

4、刑事案件的性质。行为人未经许可，擅自从事保安服努、保安培训的，有可能构成非法经营罪；保安员在提供保安服务时，实施了限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人的有可能构成犯罪……等等。此类案件属于刑事案件的性质。

（二）责任主体认定难

违反保安管理案件，确定承担法律责任的主体，有时会出现困难。其原因有二，一是个人行为与职务行为交错，二是客户单位行为与服务单位行为交错。

l、个人行为与职务行为交错。保安服务，最终都是通过具体的保安员来完成。违反保安管理行为，有可能是保安从单位的意志，而通过具体的保安员来实现之，是一种职务违法行为；也可能是具体的保安员在完成保安服务职务行为时，擅自加入了个人意愿，违背保安从业单位的安排，是一种个人违法行为。由于个人行为与职务行为的交错，要查明承担违法行为的责任主体，并非易事。

2、客户单位行为与服务单位行为交错。保安服务公司与客户单位签订保安服务合同，确定保安服务的内容。保安服务公司依据合同提供保安服务。在一些违反保管理行为中，由于保安服务合同（或者没有书面合同，而是口头约定）的内容违法，从而导致保安服务行为违法。也有保安服务合同的内容没有违法，但是保安员在提供保安服务时违法。实践中，客户单位行为与服务单值行为交错，而要确定承担责任的主体，必须理清这些错综复杂的关系，这具有相当大的难度。

（三）物业服务与保安服务区分难依据《物业管理条例》第四十六条和第四十七条的规定，物业服务企业对物业管理区域内违反有关治安、环保等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。物业服务企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作。发生安全事故时，物业服务企业在采取应急措施的同时，应当及时向有关行政管理部fJ报告，协助做好救助工作。物业服务企业有权雇清保安人员。物业服务企业雇请保安人员的，应当遵守国家有关规定。

依据《保安服务管理条例》第四十一条的规定，任何组织或者个人未经许可，擅自从事保安服务、保安培训的，依法给予治安管理处罚，并没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。物业服务企业在为客户单位提供物业服务的同时，一并提供保安服务，依据《物业管理条例》的规定，并不违法。但作为物业服务企业，如果没有取得保安服务许可，对客户单位没有提供物业服务，而只提供保安服务，即违反了上述规定。因此，实践中，要区分物业服务和保安服务，就成为正确适用该条规定的重要前提条件。

然而，区分物业服务与倮安服务非常困难。物业服务可以概括为以下八项：(1)房屋建筑主体的管理及住宅装修的日常监督；(2)房屋设备、设施的管理；(3)环境卫生的管理；(4)绿化管理；(5)配合公安和消防部门做好住宅区内公共秩序维护工作；(6)车辆秩序管理；(7)公众代办性质的服务；(8)物业档案资料的管理。物业服务企业为了逃避法律责任，主要会采用下列三种方法来规避法律：一是名义上签订《物业服务合同》，实际上提供保安服务；二是名义上签订《物业服务合同》，也提供少量的物业服务（譬如少量的环境卫生管理），主要的服务乃是保安服务，也即合同实质上是保安服务合同；三是没有签订书面合同，实际上提供保安服务。上述规避法律的做法，对于公安机关查处违法保安管理案件都提出了巨大的挑战。

（四）在本单位以外开展保安服务的认定难

《保安服务管理条例》第十五条规定，自行招用保安员的单位不得在本单位以外或者物业管理区域以外提供保安服务。如何确定“本单位以外”和“物业管理区域以外”？是个难题。它们是以物业管理区域的物理界限为标准，还是以业务界限为标准呢？例如自建保安员，在单位领导出行时，担任单位领导随身护卫；自建保安员，为本单位押送财物、货物离升了本单位的区域物理界限等等，在通常人的理解中，都属于本单位以内服务，而非本单位以外服务。

三、查处违反保安管理案件的克难对策

上述困扰着一线办案民警的难题，需要我们认真对待，予以解答，否则，不利于一线办案民警正确地适用法律。

（一）进行针对性培训，提高办案民警的法律素养

上述难题的解决，需要办案民警具有较高的法律素质。违法保安管理案件虽然法律性质错综复杂，经常涉及行、刑、劳、民四种法律性质，但是从法律关系的角度，还是能够给案件准确定性的。办案民警掌握了违反保安管理案件可能涉及的刑法、行政法、劳动法和民法的相关知识，给违反保安管理的案件定性，就不再困难。

培训内容主要是与查处违反保安管理案件相关的上述法律知识，不应是刑法、行政法、劳动法和民法的系统知识和广泛的基础知识，而是与办案直接相关的，如何适用法律的知识。例如，在刑法知识中，应以非法经营罪、泄露国家秘密罪、故意伤害罪、盗窃罪、诈骗罪等几类犯罪的定罪和量刑的知识为培训重点。

培训内容还应当包括区分犯罪行为与行政违法的知识，区分此违法犯罪行为与彼违法犯罪行为的知识。例如，区分非法经营罪与非法经营行为、非法经营行为与未按规定开展保安服务行为的知识。

（二）个人行为与职务行为的认定

认定个人行为还是职务行为，可以从以下几个方面加以考虑：

1、保安员明确以个人身份从事的行为可以确定为非职务行为即个人行为。

2、职务行为应当具备时间、名义、公司权益、职权等相关因数构成，具有上述几个方面条件综合构成的行为一般都认为是职务行为。时间，是指行为发生在工作时闾；名义，是指行为是以保安服务公司的名义作出；公司权益，是指行为的目的是为了保安服务公司或者是客户单位的权益；职权，是指行为时依据岗位职权作出。

保安员的个人行为违法，应当追究保安员的法律责任，保安员承担该违法行为的法律责任。保安员的职务行为违法，则应当追究保安服务公司的法律责任，由保安服务公司承担该违法行为的法律责任。

（三）服务单位责任与客户单位责任的认定

服务单位与客户单位之间责任的划分大体上分为如下几种睛况：

1、客户单位承担法律责任的情形。客户单位承担责任的情形又包括两种：一是法律规定应当由客户单位承担法律责任，例如客户单位内部的消防安全责任和内部保卫责任，其行政责任主体是客户单位。虽然客户单位通过保安服务合同交由服务单位来完成具体的消防安全和内部安全保卫职责，但是，如果发生消防安全问题和内部安全保卫问题，应当由客户单位承担行政法律责任。当然，依据双方的合同关系，客户单位有权要求服务单位承担相应的民事法律责任。二是服务单位应客户单位要求而实施的违法行为，客户单位应当承担法律责任（服务单位也需要承担法律责任）。例如，客户单位要求保安员对可疑的出入客户单位的人员采取搜身、扣押证件等方式以倮证客户单位的安全，保安员应要求实施了相应违法行为，则客户单位应当对该类违法行为承担法律责任。

2、服务单位承担法律责任。服务单位承担法律责任的情形包括三种：一是服务单位擅自提供违法的服务活动；二是服务单位与客户单位共同实施了违法行为；三是保安员擅自实施了违法行为，且服务单位对保安员的管理存在问题的。

3、服务单位与客户单位共同承担法律责任。这种情况又包括两种情形：一是服务单位与客户单位共谋实施了违法行为；二是服务单位应客户单位的违法要求，单独实施了违法行为。

（四）物业服务公司违法提供保安服务的认定

由于《物业管理条例》规定了物业服务公司可以给客户单位提供保安服务，而《保安服务管理条例》规定了社会组织和个人若从事保安服务业经营活动，应当取得保安服务许可，所以，物业服务公司提供的保安服务，应当限于在给客户单位提供物业服务的同时一并提供保安服务，而不能为没有提供物业服务的客户单位提供保安服务。鉴于此，市场经济要求打破行业壁垒，物业服务和保安服务走向融合是未来这两个行业的发展趋势，对物业服务公司违法提供保安服务的认定，应当从严掌握。一般而言，下列情况，可以认定为物业服务公司违法提供保安服务：

1、物业服务公司与客户单位签订《保安服务合同》，提供保安服务行为；

2、物业服务公司与客户单位没有签订《保安服务合同》，但是给客户单位提供的服务，仅限于保安服务，而没有物业服务；

3、物业服务公司与客户单位签订了《物业服务合同》，但是实质上没有提供物业服务，而只是保安服务；或者虽有少量物业服务，但绝大部分服务为保安服务。

（五）在本单位以外开展保安服务的认定

在本单位以外开展保安服务，应该从宽掌握，在本单位物业管理区域以外开展的为本单位提供保安服务，如为本单位工作人员提供随身护卫、为本单位押送物资等，不构成在本单位以外开展保安服务。下对隋况，才可以认定为在本单位以外开展保安服务：

1、在本单位以外，开展的与本单位人员、财物、经营活动无关的保安服务；

2、在本单位以外开展与本单位人员、财物、经营活动有关的保安服务，同时为外单位提供的保安服务。

公安机关作为保安服务业的管理部门，应该遵循促进行业健康发展的理念，对行业进行管理，查处违法保安管理案件。保安服务业的发展日新月异，新问题层出不穷。对待新问题，应当坚持“行为与处罚法定原则”，法律没有规定相应行为违法，公安机关不能对其进行查处；法律规定了相应行为违泫，公安机关应当依法对该行为进行查处。

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