保安服务业进行严格监管，是因其特殊的行业性质和服务内容决定的，也是行业健康发展的需要。当前，困扰和制约保安服务业监管的问题主要体现在思想认识不到位，重视不够；监管体系不健全，力量不足；执法依据不健全，标准不一；监管手段不充分，效率不高等方面。应从转变观念认识，形成良性互动；明确监管内容，界定职责边界；完善监管体系，加强内外监督；巩固现有手段，加强探索创新等途径加强保安服务业监管。

伴随着改革开放的浪潮，保安事业不断成长，保安队伍已成为维护社会和谐稳定、保护人民群众生命财产安全一支不可或缺的重要力量。自2010年1月1日起实施的《保安服务管理条例》（以下简称《条例》）是我国首部规范保安服务活动的行政法规，随后公安部出台了《公安机关实施保安服务管理条例办法》（以下简称《办法》），使我国的保安工作、保安从业单位、保安人员、保安服务市场有法可依，实现了保安监管工作从管办不分、责权不明向管办分离、依法监管转变。

《条例》对保安服务业采取有别于普通商业服务管理的特别管理（即建立行业的准入制和公安机关组建专业队伍予以监管）。目前，全国统一开放、竞争有序的保安服务市场已初步形成，政府领导、部门监管、行业自律、社会监督的保安服务业发展格局已基本建立。公安机关在现有基础上如何更有效地开展监管工作，是亟需研究和思考的。

一、对保安服务业进行监管的必要性分析。

对保安服务业进行严格监管，不仅是由于其特殊的行业性质和服务内容决定的，也是保安服务业健康发展的保障。

（一）加强保安监管工作是维护社会治安秩序需要。

保安服务业的根本宗旨是为社会提供安全保障，由于其服务的专业化和技术含量高，产业规模优势明显，其满足公众安全需求的作用将得到进一步发挥。国家“十三五”规划建议指出，建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年4月印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》明确指出：规范发展保安服务市场，积极引导保安行业参与社会治安防控工作。保安服务业是提供安全防范服务的特殊行业，保安队伍是维护社会公共安全和治安秩序的重要社会力量和辅助警察力量，作为拥有如此庞大群体的特殊服务行业，公安机关必须对其进行宏观监管，才能保证公安机关对保安队伍“调动得了、指挥得动、控制得住、为社会所用、不成社会所害”。

（二）加强保安监管工作是实现保安服务业规范发展的需要。

对于保安服务业管理体系本身来说，政府规范有效的监管可以减少其行为中可能出现的各种失误或失范，从而避免给保安服务业和整个社会带来负面影响，促进保安服务质量不断提高。随着《条例》的贯彻落实，保安服务市场的开放，各类保安服务组织数量日益增多，保安服务业运行中存在的问题也逐渐暴露出来：一是保安服务公司创新能力和市场竞争力不强。许多保安服务公司即使是大中城市的保安服务公司大多数也是以提供人力保安服务为主，企业大而不强、经营粗放，集约化、专业化和技术水平低，保安服务公司走出去还面临不少困难。二是保安队伍专业技能不强、权益保障工作不到位；岗前和在岗教育培训不足，保安员资格考试和持证上岗制度还没有全面落实；保安员待遇总体偏低，企业招工难、保安员流失率高等问题十分突出。三是保安服务活动不规范，企业挂靠、超范围经营、非法提供保安服务、抢占市场份额、相互挖取管理人才、争夺队伍与地盘、串通勾结投标、压低价格恶意竞争等现象屡见不鲜，个别保安服务公司通过苛扣保安人员工资、删减员工权益保障等方式，以实现投资资本尽快回收的目的，造成保安服务市场的局部混乱。这些问题在当前发展阶段，光靠保安服务业自身是无法彻底解决的。公安机关保安监管部门通过保安市场准入（行政许可）、保安市场秩序维护（监督检查及违法查处），确立市场交易活动中必须遵循的规则和秩序，制订保安员职业标准和培训体系，采取政府监管、企业化管理、市场化运作、规模化发展、职业化方向的基本思路，才能促进公平竞争市场环境的形成和优秀保安从业人员队伍的壮大，逐渐做大做强我国保安服务业。

（三）加强保安监管工作是当前发达国家的通行做法。

研究和分析发达国家保安服务行业管理的经验，有助于推进我国保安监管的规范化、科学化进程。发达国家对待保安服务业的政策并非我们想象得那样宽松。政府对申请和从事保安业务的企业在开业条件、经营资格、武器配备以及从业人员资格等方面实行严格的审查评价制度，主要特点可以归纳为严格管理与自主经营相结合、政府监管与行业自律相结合。实践证明，发达国家对保安行业进行严格监管达到了良好的社会及市场效果，正是对保安服务公司从行业源头就进行把控，将影响行业发展的不利因素提前摒除体系外，才形成了如今蓬勃的行业发展状况。政府一方面对保安行业进行监管，另一方面也给予保安行业提供了足够的发展空间，通过灵活的管理机制可以让管理机构对企业管理更加直接、透明、公平公正，不但让行业管理更加有效，也使企业在经营过程中能对市场需求作出快速反应并得到政府的相关支持。

英国。英国政府对待保安服务业的态度曾经是支持自我规范和管理。但从实践中来看，行业自我管理效果与社会各界的期望有很大差距。保安行业因从业人员良莠不齐、流动性大、难以满足市场需要等原因，整体声誉欠佳。由于缺乏有效的监管机制，某些不法之徒甚至利用保安行业达到为个人或准军事组织牟利的目的。2001年5月，英国政府颁布实施了《私人保安行业法》，随后成立了相对独立的监管机构保安行业管理局(SIA)。在英格兰和威尔士，所有希望从事保安行业的个人及公司都必须获得从业资格，即取得颁发的许可证后方可加入。保安行业管理局的主要职能有：审批保安组织，颁发许可证；对保安员进行考核、发证；组织、引导保安服务公司同警方开展合作；促进保安行业改革和信息现代化，推动保安行业的技术进步和创新，增强保安服务的科技含量。美国。美国许多州政府均要求保安服务公司必须先申领执照方可经营，政府对申请者的审核主要包括成立条件、经营资格、武器配备管理以及法人代表的资格等。其中，法人代表要通过专业能力、个人历史及经验等方面的严格审查。在取得执照后，政府对持照者继续进行管理，如定期对保安服务公司的经营资格、条件和状况进行审核，审核通过后才予以换证，不通过者则视情节被停业整顿或吊销执照。美国大多数州对保安人员实行注册管理以及定期换证审核制度，对登记对象的审核和备案内容主要包括身份背景、工作经验、文化程度、年龄、体能状况等。非武装保安人员的注册证每五年更换一次，武装保安人员的注册证则每年更换一次，对于未通过更换审核的保安人员视情节予以暂停或取消注册资格。

德国。德国保安管理体制的突出特点是政府严格监管。德国保安服务行业的政府监督管理部门是联邦经济部和联邦内政部，其中联邦内政部是业务主管部门。德国工商会负责保安公司营业执照的核发和审验、保安人员枪械的配备和录用培训等，监管的重点主要是武器使用是否依法报告、保安公司雇佣保安员是否合法、保安公司是否依法保存保安服务记录等领域。对保安从业人员的准入标准包括没有违宪、犯罪前科或违背法律禁止，年满l9岁且修完与保安业务相关的职业训练课程，并接受有关执行保安业务所需的法制培训并且取得培训结业证书，同时通过德国工商业的专业资格考试。

韩国。在韩国，用役警备业与警备员必须接受警察机关的监督、管理。警察厅防范局下设管理警备业体的专门机构，对民问警备业的培养、发展和专业化提供帮助。设立警备业体须向管辖地的州事务所地方警察厅提出申请，经审核，认为符合条件后方准设立。招收或免除警备员须经警察厅主管部门批准。对警备业者要求每半年提供一次年检报告或有关情况资料，并作出相应的处置意见。对警备员的资格考试实施监督。日本。日本很早就对保安服务行业进行比较严格的监管，日本公安委员会对于保安员或将成为保安员者进行有关保安业务知识和能力的审定。

二、我国保安服务业监管中存在的问题分析。

当前，困扰和制约我国保安服务业监管的问题主要体现在以下四方面：

（一）思想认识不到位，重视不够。《条例》确立了公安机关从“运动员”和“裁判员”到“守夜人”的角色转变，从“主管”到“监管”，虽然一字之差，但两者的内在含义大为不同。主管带有较强的部f]色彩，通过行政命令手段配置保安市场资源；监管更注重市场的基础性作用，侧重整个市场利益，置身于具体活动之外，严格依法进行管理。有些地方公安机关还存在着认识不足的问题，没有很好地理解政府管理部门与保安服务公司的关系、政府管理部门与保安服务市场的关系，更没有从对社会治安防控体系建设和保安业健康发展的层面认识到这项工作的重要性。

（二）监管体系不健全，力量不足。首先，监管工作的强度与人员数量不匹配。《条例》将保安服务公司、保安培训机构、自行招用保安员单位以及保安员都纳入了保安监管范围，保安服务公司数量不断增多，保安员人数不断增长，公安机关需要履行许可、备案、保安员资格考试发证、日常监督检查、违法行为查处等一系列职能。不少地方公安机关没有设置专门的保安监管机构，有的地市公安机关仅有一至两名民警负责全市范围内的保安监管工作，监管任务复杂而繁重。其次，监管力量的知识储备与监管任务不匹配。监管民警需要掌握庞杂的法律规范体系，还需要不断探索降低监管成本、实现管理组织高效化方法、途径，有时难以应对监管工作中出现的热点与难点问题。

（三）执法依据不健全，标准不一。《条例》从法律上确立了公安机关对保安服务业进行监管的地位、运作方式和职责划分，使我国保安服务业管理走上了法治化、规范化发展的轨道，实现了公安机关由“管办”双重职能向“监管”单一职能的转变。《条例》实施已7年，但仍存在不完善及法律盲区，已滞后于行业发展的需要，一些条文的表达过于笼统、实际操作性不强、相关标准设置过低等。如行业进入门槛低，《条例》第8条规定了成立保安服务公司应具备的条件，“不低于人民币100万元的注册资本”等条件与当前经济发展水平以及保安服务行业的特殊性相比，企业准入门槛偏低，造成各地实际执行标准不统一。又如《条例》虽然对保安培训单位做出要求，如依法设立、有完善的教学质量、有培训场所、教学设施等条件以及申报材料和教学大纲的审核等内容。但是，审核通过之后培训过程如何监管、培训效果如何评价等均没有要求。

（四）监管手段不充分，效率不高。当前，由于保安监管力量薄弱、日常监管任务繁重、监管对象群体庞大复杂、操作过程具有一定技术难度等因素的存在导致各地公安机关监管效率不高，无法适应事中事后监管面临的新形势。受传统管理模式影响，不少监管部f1的监管方法和手段多围绕事前审批而定，如材料审核、¨槛设置等，事中事后监管或无从开展，或无力开展，尤其是基层派出所、责任区民警对保安监管工作仅停留在被动应付的状态，无法满足事中事后监管的全面性、动态性要求。不同的时代有不同的生存与活动环境，会孕育出具有时代特点的活动方式和组织方式，政府管理和行政监管亦不例外。如何对“放”和“管”进行有效结合，开发和运用新型管理手段，提高监管效能，是公安机关保安监管部门应当思考的问题。

三、加强保安服务业监管的对策。为适应需要，各级公安机关保安监管部门应在坚持宏观管理的大方向上开拓新的工作思路，推进监管工作创新，在思想、内容、方式、方法、手段等方面走上科学化、现代化轨道，促进保安服务业的有序竞争和健康发展。

（一）转变观念认识，形成良性互动，解决“为什么管”的问题。

保安服务业监管部门和管理者应充分认识保安监管工作对保安服务业发展的作用和影响，切实把握好依法监管、适度监管和科学监管三原则，推动保安服务业的健康发展。首先应转变公安监管队伍的工作态度，增强服务意识，明确不该管的事情坚决不管，属于管的事情不仅要敢管，而且要管好，解决保安工作监管中“有利可图就去管，没有好处无人管”的错误认识以及利用非正常手段瞎管、乱管等错误行为的出现。明确监管与服务相结合的理念，明确监管只是手段，服务才是目的。公安机关对保安工作的监管要变制约为开放，将监管视为服务社会、服务群众的载体，寓监管于服务之中。其次，绘制监管者与被监管者良性互动的路线图，变外控式的守法模式为内生式的守法模式，引导被监管者（保安服务公司和保安员）和参与者切实理解保安监管的意义和目的，主动接受和积极参与保安监管工作，提高自律意识、完善自身管理，从而达到“无为而治”的最终目标。，

（二）明确监管内容，界定职责边界，解决“管什么”的问题。

公安机关在监管工作中，要把握好市场调节与行政调控的界限，凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织和行业自律去解决。根据《办法》规定，省级公安机关承担了六大项工作职责，设区的市级公安机关承担了九大项工作职责，县（市、区）公安机关承担了三大项工作职责，但权限划分的标准和依据并不清晰。公安机关监管的重点是按照从严审核、审批，从严督促检查，从严培训工作，从严查处违规的“四个从严”要求，抓资格审批，规范和完善市场准入，规范服务质量标准，加强业务培训和工作指导，抓监督查处退出机制，但不干预保安服务公司的正常经营活动，不阻碍保安服务市场人才、技术、资金、服务等要素流动。

（三）完善监管体系，加强内外监督，解决“靠什么管”的问题。

首先，加强公安机关保安监管队伍建设。针对目前“全国大多数市、县级公安机关既没有专门监管机构，监管民警多数是兼职，近年来各地专兼职监管民警数量持续减少”的现状，建立健全三级保安监管机构，配备专职保安监管民警。改进监管工作方法、方式，实现从粗放型、运动型工作模式向系统型、集成型工作模式的转变。提升保安监管民警专业素养，建立保安监管专业化教育培训机制。坚持通识教育和专题培训相结合，打造一支业精技强的保安监管队伍。其次，加强行业自律。保安服务业的健康、规范发展，既离不开政府监管，也离不开行业自律。国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》要求行业协会要充分发挥桥梁和纽带作用，加强行业自律，切实履行好服务企业的宗旨，积极帮助企业开拓国际市场。政府监管和行业自律相互支撑，有利于降低监管和运行成本，提高监管效率和促进市场创新。其中，政府行政监管主要体现在政府相关部门对市场的监督、管理和服务上，而市场自我监管则主要体现在民间自律组织对市场的自律、协调和保护上。根据《条例》规定，保安服务行业协会在公安机关的指导下，依法开展保安服务行业自律活动，推动保安服务业健康、规范发展。

（四）巩固现有手段，加强探索创新，解决“怎么管”的问题。

把握监管脉络，打破注重事前审批发证，忽略事中、事后监督和管理的传统管理方式，将保安监管贯穿准入、事中和事后全过程，加快研究信息化条件下科学有效的动态管理工作新机制。一是完善相关立法。在了解国内保安服务业的发展状况以及国外先进的行业法制经验的基础上，大力推进保安服务业法治化进程，有关部门应启动《条例》的修订工作以及配套标准、办法等规范性文件的制订工作，对于保安服务业具体的准入、经营、管理等过程更明确、更具针对性和实操性的规范，从而保持监管工作的严肃性、权威性、强制性和一致性。二是加强信用体系建设。党的十八届三中全会提出，要建立健全社会征信体系。保安监管工作应以贯彻落实《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》为契机，参考企业不良行为信息、违法经营记录、服务合同执行情况、从业人员保障水平等指标，定期对保安服务公司进行风险及信用评级，建立相应的激励机制、预警机制、惩戒机制等。三是加快建设保安服务智能监管信息系统。严格按照金盾工程的管理要求和技术规范，充分利用金盾工程的基础设施和信息资源，加快保安服务管理信息系统的升级改造，使信息资源在公安机关内部能做到实时共享，实现行业动态掌控、人员源头管理、案件快速查办。四是对保安服务公司实行等级评定。依据全国统一标准对保安服务公司的企业规模、人力资源、经营管理、社会效益等方面进行客观、量化的综合评价，引导保安服务公司依法合规经营，营造竞争、有序、公平、减信的市场环境。五是优化社会资源，创新培训方式，形成政府引导、社会支持和企业自主相结合的培训机制，加快保安队伍职业化进程。

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